L’acte II de la décentralisation

4 (1)Sous le gouvernement de Lionel Jospin, à la fin de la mandature législative élue en 1997, des dispositions importantes relatives à la Corse et à la démocratie de proximité sont prises.
Mais l’acte II de la décentralisation reste associé aux travaux législatifs de la mandature suivante, intervenus après l’alternance politique de 2002 (sous les gouvernements de Jean-Pierre Raffarin). Pour la première fois, un gouvernement de droite s’approprie le mouvement de décentralisation engagé par la gauche pour l’approfondir. Mais la réforme est menée avec une vision budgétaro-comptable de la décentralisation. Les transferts massifs de compétences vers les collectivités locales se traduisent par un désengagement massif de l’État. Les avancées attendues, en termes de démocratie locale (référendums locaux) et d’expérimentation / différenciation territoriales, sont peu utilisées à cause de modalités d’exercice trop restrictives.
Néanmoins, en 2004, la Région est reconnue explicitement dans la Constitution.

Sous le Gouvernement de Lionel Jospin 

La loi du 22 janvier 2002 confie à l’Assemblée de Corse un pouvoir réglementaire relatif à l’enseignement, à la langue, à la formation, à la recherche, à la culture et au patrimoine. L’aménagement du territoire, le développement économique, les infrastructures et les transports relèvent, désormais, d’une compétence partagée entre les collectivités territoriales de l’île.

La loi du 27 février 2002, relative à la démocratie de proximité, définit un statut de l’élu local comportant un régime indemnitaire, de formation et de protection sociale et les limites de sa responsabilité juridique dans l’exercice de ses attributions. Elle confie aux collectivités des pouvoirs supplémentaires en matière économique, culturelle et de patrimoine.
Elle crée, dans les communes de plus de 80 000 habitants, des conseils de quartier et permet l’ouverture de mairies annexes dans celles de plus de 100 000 habitants.

Sous le Gouvernement de Jean-Pierre Raffarin

La loi constitutionnelle du 28 mars 2003, relative à l’organisation décentralisée de la République, consacre le principe de décentralisation, reconnaît le droit à l’expérimentation en matières légale et réglementaire, et reconnaît aux régions un statut de collectivité territoriale de plein droit.

La loi organique n°2003-704 du 1er août 2003 permet l’application de ces nouvelles dispositions qui autorisent les collectivités territoriales à déroger, à titre expérimental et dans des conditions fixées par la loi, à des dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l’exercice de leurs compétences.

La loi du 11 avril 2003 modifie le mode d’élection des conseillers régionaux. Le scrutin de liste à un tour à la représentation proportionnelle est remplacé par un scrutin de liste majoritaire à deux tours. Les seuils de voix nécessaires pour participer au second tour et à la répartition des sièges sont rehaussés. Des sections départementales sont créées, au sein des listes régionales, afin de rapprocher les élus des citoyens. Une alternance stricte des candidats de chaque sexe sur les listes est imposée pour favoriser la parité.

La loi organique n° 2004-758 du 29 juillet 2004 met en oeuvre le principe d’autonomie financière des collectivités locales. Elle prévoit le calcul d’un taux d’autonomie financière par catégorie de collectivités et la part des ressources propres est déterminante. Elle définit un dispositif garantissant le respect, à l’avenir, de l’autonomie financière des différentes catégories de collectivités territoriales.

La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 prévoit d’importants transferts de compétences, à compter du 1er janvier 2005, au profit des différentes collectivités territoriales, tout en favorisant une meilleure identification de leurs missions respectives. Est énuméré, domaine par domaine, l’ensemble des compétences transférées par l’État aux collectivités locales : les régions, les départements, les communes et leurs groupements.
• Aux régions, les compétences d’orientation et de programmation.
• Aux départements, les politiques de solidarité et la gestion des infrastructures de proximité.
• Aux communes, les politiques de proximité.
Ces transferts de compétences, entrés en vigueur au 1er janvier 2005 (et au 1er janvier 2004 pour le RMI-RMA), sont compensés par des transferts de moyens financiers et de personnels.

Concernant l’Éducation, l’acte I de la décentralisation avait confié aux régions et aux départements les dépenses d’investissement, d’équipement et de fonctionnement matériel des lycées et collèges.
L’acte II de la décentralisation leur confie les missions de service public de restauration et hébergement, d’accueil, d’entretien général et technique des établissements.
Les personnels qui assument ces missions, au sein des établissements, sont transférés aux départements et aux régions.
Ce sont les premiers transferts de personnels d’éducation vers les collectivités territoriales qui s’opèrent.

La loi n° 2006-823 du 10 juillet 2006 autorise l’approbation de la Charte européenne de l’autonomie locale, adoptée à Strasbourg le 15 octobre 1985. Cette charte a pour objectif de définir des normes européennes communes pour garantir les droits des collectivités locales.
Ce texte prévoit l’obligation de donner un fondement légal à l’autonomie locale, au rôle des conseils élus et à la consultation des citoyens. Il définit la nature et l’étendue des compétences des collectivités locales, les conditions de l’exercice d’un mandat électoral local, les garanties concernant les ressources financières qui doivent être suffisantes.

La loi organique n°2007-223 et la loi ordinaire n°2007-224 du 21 février 2007, portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l’outre-mer, mettent en oeuvre outre-mer ces nouvelles dispositions. Elles visent, notamment, à permettre l’entrée en vigueur effective des nouvelles dispositions de l’article 73 de la Constitution, autorisant les assemblées délibérantes des départements et régions d’outre-mer, lorsqu’elles y ont été habilitées par la loi, à adapter, localement, les lois et décrets ou à fixer des règles, dans un nombre limité de matières, pouvant relever du domaine de la loi.

La décentralisation sous la présidence de Nicolas Sarkozy

À partir de 2007, Nicolas Sarkozy, Président de la République, tente d’imposer une contre-réforme de la décentralisation.
La réforme territoriale de fin 2010 opère plusieurs régressions. Face à l’ampleur des déficits, l’État souhaite maîtriser l’allocation des ressources détenues par les collectivités locales. À défaut de pouvoir revenir sur la non-affectation des ressources dévolues aux collectivités locales, cette recentralisation financière prend la forme d’un accroissement de la contribution des pouvoirs locaux au financement de politiques publiques décidées par le pouvoir central (comme le RMI), ou celle d’un désengagement financier progressif de l’État obligeant les collectivités à prendre le relais.
Face à la réforme de la fiscalité locale, la création des Métropoles, celle du Grand Paris, la suppression de la taxe professionnelle, la volonté de substituer aux conseillers généraux et régionaux un unique élu, le conseiller territorial, l’inquiétude des élus locaux est telle que, pour la première fois sous la Cinquième République, la majorité du Sénat bascule à gauche.

En octobre 2008, un rapport d’information parlementaire sur la décentralisation dénonce l’alourdissement de l’organisation territoriale (rapport de Didier Quentin et Jean-Jacques Urvoas ; président de la mission, Jean-Luc Warsmann). La multiplication des niveaux d’administration territoriale, combinée avec l’enchevêtrement croissant de leurs compétences, diminue l’efficacité de la décentralisation et éloigne le citoyen de la démocratie locale. Les acteurs sont mal identifiés, les cofinancements dispersent les responsabilités, la technicité des décisions s’accroît, les structures de coordination prolifèrent.

En 2008, un Comité pour la réforme des collectivités locales est créé par décret (Décret n° 2008-1078 du 22 octobre 2008 portant création du comité pour la réforme des collectivités locales).

Présidé par Edouard Balladur, ancien 1er  ministre, il étudie les mesures propres à simplifier les structures des collectivités locales, à clarifier la répartition de leurs compétences et à permettre une meilleure allocation de leurs moyens financiers. Il est chargé de formuler des recommandations pour la réforme des collectivités locales.

Remis le 5 mars 2009 au Président de la République, ce rapport du comité recommande la préparation deux projets de loi.

Dans un premier projet, il propose une modification de l’organisation territoriale de la France : achèvement de la carte de l’intercommunalité, création de 11 métropoles (Lyon, Lille, Marseille, Bordeaux, Toulouse, Nantes, Nice Strasbourg, Rouen, Toulon, Rennes), regroupement des régions  ou des départements, sur la base du volontariat.

Dans le second projet, il propose la création de la collectivité territoriale du Grand Paris, issue d’une fusion de la ville de Paris et des départements de la petite couronne (Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis et Val-de-Marne).

Le Comité fait d’autres recommandations concernant notamment l’instauration d’une taxation fondée sur la valeur ajoutée et le foncier de l’entreprise afin de compenser la suppression de la taxe professionnelle, la définition d’un objectif annuel d’évolution de la dépense publique locale ainsi que la révision des valeurs locatives foncières tous les six ans.

En 2009, intervient une réforme structurelle de la fiscalité locale pour supprimer la taxe professionnelle (afin d’améliorer la compétitivité des entreprises françaises) et la remplacer par de nouvelles ressources fiscales au profit des collectivités territoriales.

La taxe professionnelle, versée par les entreprises, est l’un des 4 impôts locaux perçus par les collectivités territoriales. Les trois autres impôts sont versés par les ménages (taxe d’habitation, taxe foncière sur les propriétés bâties et non bâties).Elle est établie dans chaque commune où le redevable dispose de locaux ou de terrains. Elle finance le budget des communes, des départements et des régions, ainsi que d’autres organismes, telles les chambres de commerce et d’industrie, ou les chambres de métiers. Il est reproché à la taxe professionnelle, en visant les investissements des entreprises, de pénaliser les secteurs qui demandent le plus d’investissements et qui sont souvent ceux qui subissent la concurrence internationale, et d’être ainsi une incitation à la délocalisation.

La loi de finances pour 2010 supprime la taxe professionnelle, à compter du 1er janvier 2010 et la remplace par :

  • une contribution économique territoriale et une cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), dont le taux, fixé au niveau national, est progressif…,
  • un impôt forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER), frappant les activités non délocalisables (énergie, télécoms, transport ferroviaire) afin de limiter le gain correspondant à la suppression de la taxe professionnelle.

Ces nouveaux impôts économiques sont censés assurer le respect du principe d’autonomie financière et consolider le lien fiscal entre territoires et entreprises… L’année 2010, année de transition, les collectivités locales reçoivent une compensation relais égale au minimum au produit de taxe professionnelle perçue en 2009.

À compter de 2011, chaque échelon territorial bénéficie de nouvelles ressources fiscales :

  • communes et établissements publics de coopération intercommunale : taxe d’habitation, taxe sur le foncier bâti et le foncier non bâti, cotisation foncière des entreprises (CFE), cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises CVAE (26,5% du produit), IFER, taxe sur les surfaces commerciales (TasCom) ;
  • départements : taxe foncière, CVAE (48,5% du produit), IFER, solde de taxe sur les conventions d’assurance (TSCA) et de droits de mutation à titre onéreux (DMTO) ;
  • régions : CVAE (25% du produit), IFER

Dans le cadre de cette réforme de la taxe professionnelle, le remplacement de la base « investissement » par une base « valeur ajoutée » pouvait permettre de rééquilibrer les contributions respectives de chaque secteur d’activité et de moderniser l’impôt. Mais sa mise en œuvre est dévoyée :

  • L’objectif d’allègement de l’industrie et de rétablissement de la justice fiscale est détourné en faveur d’une réduction généralisée de l’impôt coûteuse pour les finances publiques.
  • La réduction de taxe professionnelle proprement dite se traduit par un coût net de 5 milliards d’euros environ, après prise en compte de la création de nouvelles taxes économiques et du gain d’impôt sur les sociétés.
  • La spécialisation des ressources fiscales entre les différents échelons de collectivités ampute le pouvoir fiscal des régions et des départements, fragilise les agglomérations et risque d’accroître les inégalités entre territoires.

Dans le cadre de la réforme, des mécanismes de péréquation sont prévus. Mais leurs effets sont difficilement quantifiables, faute de simulations fiables sur l’impact de la réforme fiscale. Par ailleurs, la réforme remet en cause deux dispositifs de péréquation horizontale entre communes – le fonds départemental de péréquation de la taxe professionnelle et le Fonds de solidarité de la Région Ile-de-France (FSRIF) – qui reposaient intégralement ou partiellement sur la taxe professionnelle.

La réforme diminue donc l’autonomie fiscale des Régions. Celles-ci ne disposent plus du pouvoir de moduler leurs ressources que sur la fiscalité des cartes grises. La fiscalité ne représente plus, en moyenne, que 7 à 8 % des budgets des Régions, le reste correspondant à des dotations budgétaires de l’Etat.

En 2010, s’opère la révision constitutionnelle sur la décentralisation pour simplifier et clarifier le paysage institutionnel et prendre en compte la spécificité institutionnelle des grandes agglomérations.

Le Parlement adopte de justesse, le 16 décembre 2010, le projet de loi de réforme des collectivités territoriales visant à renouveler l’architecture institutionnelle locale pour remédier aux défauts de l’organisation territoriale.

Des dispositions visent à renforcer et à simplifier l’intercommunalité. Pour mettre fin à l’émiettement des communes françaises, la réforme territoriale oblige toutes les communes à rejoindre une intercommunalité au 31 mai 2013. A défaut d’adhésion volontaire, le préfet peut y rattacher des communes isolées sans leur accord. En privilégiant l’intercommunalité comme échelon de mutualisation de moyens, mais sans lui donner de moyens politiques, la réforme réduit cet échelon à l’intendance, affaiblissant la dynamique de la réforme intercommunale.

Une nouvelle catégorie d’établissement public de coopération intercommunale est créée : la métropole. Destinée à accroître le rayonnement des plus grandes métropoles françaises, la loi créé cette nouvelle forme intercommunale, regroupant sur la base du volontariat plusieurs communes formant un ensemble de plus de 500.000 habitants. Les métropoles exerceront des compétences obligatoires ainsi que certaines compétences du département et de la région. Mais l’harmonisation fiscale au sein de la métropole reste facultative ce qui devrait freiner leur développement.

Le conseiller territorial, qui exercera un mandat unique, est appelé à siéger à partir de 2014, pour six ans, alternativement dans les conseils régionaux et généraux.

Cette disposition est jugée par les élus comme un recul de la démocratie locale et de la parité.

L’élection des conseillers territoriaux, prévue au scrutin majoritaire pour 80% des sièges, risque de provoquer un recul important de la parité hommes-femmes parmi les élus locaux.

Par ailleurs, le conseiller territorial institutionnalise le cumul des mandats obligatoire des fonctions de conseiller général et régional. Cette réforme « cantonalise » la collectivité régionale et s’accompagne d’une refonte des cantons avec une consécration du localisme au détriment d’une vision territoriale de l’intérêt général. Elus dans des cantons agrandis, les conseillers territoriaux représenteront les intérêts de leurs territoires.

Cette réforme casse la dynamique régionale et la vision stratégique de l’aménagement des régions.

Outre-mer, elle fusionne dans une même assemblée, les élus départementaux et régionaux en Guadeloupe et à La Réunion, sans aucune consultation des populations…

Les compétences des collectivités territoriales sont bridées. A partir du 1er janvier 2015, les régions et les départements ne peuvent plus intervenir que dans le cadre des compétences fixées par la loi. La réforme territoriale organise une spécialisation jugée contre-productive des compétences des collectivités. Elle encadre leur clause générale de compétences dans la confusion. Le dispositif  sera revu avant le 31 décembre 2017.

Après les élections de 2014, régions et départements pourront élaborer des « schémas d’organisation des compétences et de mutualisation des services » qui pourront prévoir des délégations de compétences croisées. Les compétences de tourisme, sport et culture restent partagées entre communes, départements et régions.

Enlever la possibilité aux régions et départements de se saisir des questions stratégiques pour le développement de leur territoire représente un frein aux dynamiques locales.

L’encadrement des financements croisés risque de se traduire par un désengagement des régions et départements dans le financement des investissements des communes moyennes. Le cumul de subventions de ces deux collectivités est interdit, sauf adoption du schéma précité et rares exceptions. Dans le contexte de diminution des dotations d’Etat, cette incertitude des cofinancements risque de pénaliser les investissements communaux.

La loi du 3 juin 2010 relative au Grand Paris crée un métro automatique de 130 km reliant les grands pôles économiques autour de la capitale, les uns avec les autres, afin d’en accélérer le développement. Ce projet va à l’encontre de la notion de démocratie locale et de décentralisation car, dans sa conception, il s’opère sans concertation avec les élus parisiens. Dans sa réalisation, il attribue à un établissement public industriel et commercial, la Société du Grand Paris, contrôlée par l’Etat, des compétences d’urbanisme qui empiètent sur celles des élus parisiens. Il entre en concurrence avec un projet déjà porté par les élus d’Ile-de-France et inscrit dans le projet du SDRIF élaboré par la région, « Arc Express » qui privilégiait la rénovation et l’extension du réseau existant. Il choisit de développer quelques pôles stratégiques de la région parisienne sans souci d’une cohérence avec l’aménagement global d’Ile-de-France et des questions de cohésion sociale.

Pas encore entrée en vigueur, la réforme des collectivités locales de 2010 a beaucoup été débattue lors de la campagne présidentielle de 2012, plusieurs candidats se prononçant en faveur de son abrogation en cas de victoire. L’alternance politique intervenue en mai 2012 remet en cause cette réforme et remet tout à plat…

Crédit photo : « Construction Machine » by Florian Mierzejewski

Vous pouvez télécharger le dossier complet en format pdf ici : «Questions de société» n°4

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